Reg. Ric. n. 19 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 28/05/2025 n. 22
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione autonoma della Sardegna
Oggetto:
Sanità pubblica – Servizio sanitario regionale – Norme della Regione autonoma Sardegna – Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2020 - Previsione che, a seguito dell’insediamento dell’organo di vertice dell’azienda, consente al direttore generale, entro i successivi sessanta giorni, di confermare o sostituire il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari – Ricorso del Governo – Denunciata introduzione di una decadenza automatica degli incarichi dei dirigenti dell’azienda sanitaria – Lesione dei principi del buon andamento e della continuità dell’azione amministrativa – Contrasto con il dovere di neutralità dei pubblici dipendenti – Incidenza sulla disciplina del rapporto di lavoro dei dirigenti dell’azienda sanitaria – Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile – Esorbitanza dalle competenze statutarie.
- Legge della Regione Sardegna 11 marzo 2025, n. 8, art. 6, comma 1, limitatamente alla parte in cui sostituisce il secondo periodo del comma 1 dell’art. 13 della legge regionale 11 settembre 2020, n. 24.
- Costituzione, artt. 97, secondo comma, 98, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l); decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, art. 3.
Sanità pubblica – Servizio sanitario regionale – Norme della Regione autonoma Sardegna – Commissariamento, in via straordinaria, delle otto aziende socio-sanitarie locali, dell’azienda ospedaliera ARNAS “G. Brotzu”, dell’AREUS e delle due aziende ospedaliero-universitarie – Funzioni attribuite ai commissari straordinari e compiti assegnati – Durata e condizioni degli incarichi commissariali – Ricorso del Governo – Denunciata introduzione di un regime atipico e generico in relazione a presupposti, requisiti e modalità procedimentali per la nomina dei direttori degli enti del servizio sanitario regionale – Denunciata introduzione di una decadenza automatica dall’incarico dei direttori delle aziende e degli enti interessati – Contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della salute riguardanti il procedimento di reclutamento della dirigenza sanitaria – Lesione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento della pubblica amministrazione – Esorbitanza dalle competenze statutarie.
- Legge della Regione Sardegna 11 marzo 2025, n. 8, art. 14.
- Costituzione, artt. 3, 97, e 117, terzo comma; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), art. 4, lettera i); decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2; decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, artt. 1 e 2.
Norme impugnate:
legge della Regione autonoma Sardegna del 11/03/2025 Num. 8 Art. 6 Co. 1
legge della Regione autonoma Sardegna del 11/09/2020 Num. 24 Art. 13 Co. 1
legge della Regione autonoma Sardegna del 11/03/2025 Num. 8 Art. 14
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 97 Co.
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 98 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
Statuto speciale per la Sardegna Art. 4 Co. 1
decreto legislativo Art. 2 Co. 2
decreto legislativo Art. 3 Co. 6
decreto legislativo Art. 3 Co. 2
decreto legislativo Art. 1 Co.
decreto legislativo Art. 2 Co.
decreto legislativo Art. 3 Co.
Udienza Pubblica del 03/12/2025 rel. SANDULLI M. A.
Testo dell'ricorso
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 maggio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 12 maggio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione
autonoma Sardegna - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2020 -
Previsione che, a seguito dell'insediamento dell'organo di vertice
dell'azienda, consente al direttore generale, entro i successivi
sessanta giorni, di confermare o sostituire il direttore
amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi
socio-sanitari.
Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione
autonoma Sardegna - Commissariamento, in via straordinaria, delle
otto aziende socio-sanitarie locali, dell'azienda ospedaliera ARNAS
"G. Brotzu", dell'AREUS e delle due aziende
ospedaliero-universitarie - Funzioni attribuite ai commissari
straordinari e compiti assegnati - Durata e condizioni degli
incarichi commissariali.
- Legge della Regione Sardegna 11 marzo 2025, n. 8 (Disposizioni
urgenti di adeguamento dell'assetto organizzativo ed istituzionale
del sistema sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 11
settembre 2020, n. 24), art. 6, comma 1, limitatamente alla parte
in cui sostituisce il secondo periodo del comma 1 dell'art. 13
della legge regionale 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema
sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in
materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della
legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del
2016 e di ulteriori norme di settore), e art. 14.
(GU n. 22 del 28-05-2025)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del legale
rappresentante p.t., per la declaratoria dell'illegittimita'
costituzionale:
dell'art. 6, comma 1, della legge della Regione autonoma
della Sardegna n. 8 dell'11 marzo 2025, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 15 del 13 marzo
2025, che sostituisce il comma 1, dell'art 13 della legge regionale
n. 24 del 2020 e successive modifiche e integrazioni, limitatamente
al secondo periodo del comma sostituito;
dell'art. 14 della legge della Regione autonoma della
Sardegna n. 8 del 2025, pubblicata nel Bollettino ufficiale della
Regione autonoma della Sardegna n. 15 del 13 marzo 2025, come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 30 aprile 2025.
Premessa
In data 13 marzo 2025 e' stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale n. 15 della Regione autonoma della Sardegna la legge
regionale n. 8 dell'11 marzo 2025, recante: «Disposizioni urgenti di
adeguamento dell'assetto organizzativo ed istituzionale del sistema
sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 11 settembre
2020, n. 24».
L'art. 6 della legge regionale n. 8/2025, rubricato: «Modifiche
all'art. 13 (Elenchi regionali degli idonei alle cariche di vertice
aziendali delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale)
della legge regionale n. 24 del 2020», al comma 1 prevede:
«1. Il comma 1 dell'art. 13 della legge regionale n. 24 del
2020, e successive modifiche e integrazioni e' sostituito dal
seguente:
"1. Gli elenchi regionali degli idonei alle cariche di
direttore amministrativo e di direttore sanitario sono costituiti ed
aggiornati, previo avviso pubblico e selezione effettuata, in
conformita' alle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 171
del 2016 e in ossequio al principio di semplificazione dell'azione
amministrativa, con apposita deliberazione della Giunta regionale, da
parte di una commissione, nominata dalla Giunta regionale su proposta
dell'assessore regionale competente in materia di sanita', senza
nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica, composta da esperti
di qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, di cui uno
designato dalla regione, che non si trovino in situazioni di
conflitto d'interessi, e siano di comprovata professionalita' e
competenza nelle materie oggetto degli incarichi. A seguito
dell'insediamento dell'organo di vertice dell'azienda, il direttore
generale, entro i successivi sessanta giorni, conferma o sostituisce
il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore
dei servizi sociosanitari, se nominato" (enfasi aggiunta).
L'art. 14 della stessa legge regionale n. 8/2025, rubricato
«Adeguamento organizzativo-funzionale e commissariamento delle
aziende sanitarie», a sua volta stabilisce:
«1. Per la realizzazione del processo di efficientamento e di
riordino complessivo degli assetti istituzionali ed organizzativi del
Servizio sanitario regionale previsto dalla presente legge, la Giunta
regionale, su proposta dell'assessore regionale competente in materia
di sanita', entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, commissaria in via straordinaria le otto
aziende socio-sanitarie locali, l'Azienda ospedaliera ARNAS "G.
Brotzu", l'AREUS e le due aziende ospedaliero-universitarie.
Limitatamente alle aziende ospedaliero-universitarie, i commissari
straordinari sono nominati d'intesa con i rettori delle Universita'
competenti. Alla data di insediamento del commissario di ciascuna
azienda, il direttore generale in carica decade e cessa
immediatamente dalle proprie funzioni.
2. I commissari straordinari di cui al comma 1, entro novanta
giorni dal loro insediamento: a) predispongono un piano di
riorganizzazione e riqualificazione dei servizi sanitari e
amministrativi secondo le previsioni della presente legge, con
particolare riferimento alle azioni necessarie al fine di dare
attuazione alle previsioni di cui all'art. 20, comma 3-ter, della
legge regionale n. 24 del 2020, introdotto dall'art. 8 della presente
legge, sulla base degli indirizzi dell'assessorato regionale
competente in materia di sanita'; b) ai fini dell'attuazione
dell'art. 32, comma 5, lettera g-bis) della legge regionale n. 24 del
2020, predispongono, previa analisi territoriale della domanda di
servizi socio-sanitari, dell'evoluzione del contesto sociale,
sanitario e demografico, delle risorse umane, strumentali e
finanziarie nonche' del livello di erogazione dei livelli essenziali
di assistenza, un documento contenente una proposta di missione
assistenziale per ciascuna struttura ospedaliero-sanitaria di
riferimento secondo le modalita', gli indirizzi e i criteri
individuati dall'assessorato regionale competente in materia di
sanita'.
3. La Giunta regionale, su proposta dell'assessore competente
in materia di sanita', entro sessanta giorni dagli adempimenti di cui
al comma 2, approva le linee guida per l'adozione degli atti
aziendali delle aziende del Servizio sanitario regionale.
4. I commissari straordinari il cui incarico scade dopo sei
mesi, prorogabile una sola volta, sono scelti tra i soggetti inseriti
nell'elenco nazionale dei direttori generali ai sensi dell'art. 2,
comma 2, del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione
della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria). I
commissari, oltre le funzioni straordinarie previste dal presente
articolo, svolgono le funzioni attribuite ai direttori generali e il
loro trattamento economico e' quello previsto per i direttori
generali medesimi ai sensi della normativa vigente come stabilito
dalla Giunta regionale. I commissari straordinari, entro
quarantacinque giorni dal loro insediamento, nominano i direttori
sanitari e i direttori amministrativi, nonche', laddove previsti, i
direttori dei servizi socio-sanitari. 5. Ai commissari straordinari
e' conferita, altresi', la potesta' di porre in essere azioni
straordinarie ed emergenziali al fine di garantire i livelli
essenziali di assistenza, secondo le indicazioni dell'assessorato
competente in materia di sanita' ed in piena sinergia tra le aziende
del S.S.R.»(enfasi aggiunta).
La descritta normativa si pone in contrasto con la Costituzione.
Quanto all'art. 6, comma 1 cit., lo stesso - nel prevedere, al
secondo periodo del comma 1 dell'art. 13 legge regionale n. 24/2020
che va a sostituire - che «A seguito dell'insediamento dell'organo di
vertice dell'azienda, il direttore generale, entro i successivi
sessanta giorni, conferma o sostituisce il direttore amministrativo,
il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari, se
nominato» - si pone in contrasto:
con i principi di buon andamento e continuita' dell'azione
amministrativa e con il dovere di neutralita' cui sono tenuti i
pubblici dipendenti, desumibili dagli articoli 97, comma 2 e 98,
comma 1 della Costituzione;
con l'art. 117, comma 2 lettera l) della Costituzione, in
quanto la cessazione automatica dalle cariche di direttore sanitario
ed amministrativo prevista dalla norma qui censurata incide sulla
disciplina del rapporto di lavoro, rientrante nella materia
«ordinamento civile», che l'art. 117, comma 2 lettera l) della
Costituzione riserva alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
Quanto all'art. 14 cit., lo stesso - nel prevedere, al comma 1
(1) , il commissariamento, in via straordinaria, delle otto aziende
sociosanitarie locali, dell'Azienda ospedaliera ARNAS «G. Brotzu»,
dell'AREUS e delle due aziende ospedaliero-universitarie della
Sardegna, realizza la violazione:
dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, eccedendo dalle
competenze statutarie della regione, e ponendosi in contrasto con i
principi fondamentali dettati dalla legge statale in materia di
«tutela della salute», segnatamente, con gli articoli 2, comma
2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, 1 e 2 del decreto legislativo 4 agosto 2016,
n. 171, in materia di dirigenza sanitaria;
degli articoli 3 e 97 della Costituzione, laddove determina
un automatismo che pregiudica i principi di ragionevolezza,
adeguatezza, buon andamento e l'esigenza di continuita' dell'azione
amministrativa.
Tutto quanto sopra, per le seguenti ragioni di
Diritto
I. Violazione dei principi ricavabili dagli articoli 97, comma 2
e 98, comma 1 della Costituzione, nonche' dell'art. 117, comma 2
lettera l) della Costituzione;
I.1. L'art. 6, comma 1, della legge regionale n. 8/2025 ha
introdotto la possibilita' di una decadenza automatica dei vertici
aziendali, cosi' configurando un'ipotesi di spoils system.
La Corte costituzionale ha ripetutamente censurato tale sistema,
ravvisandone innanzi tutto l'incompatibilita' con le garanzie
desumibili dal principio costituzionale di continuita' dell'azione
amministrativa di cui all'art. 97, comma 2, della Costituzione.
Si fa in particolare riferimento alle sentenze numeri 104/2007;
224 del 2010 e n. 228 del 2011: in particolare la prima - con
riferimento ad una norma che prevedeva che gli incarichi diversi da
quelli di dirigente generale, gia' conferiti con contratto, potessero
essere revocati entro novanta giorni dall'insediamento del dirigente
generale - ha, tra l'altro, ritenuto: «E' costituzionalmente
illegittimo l'art. 96 della legge della Regione Siciliana 26 marzo
2002, n. 2 nella parte in cui prevede che gli incarichi di cui ai
commi 5 e 6 - ossia diversi da quelli di dirigente generale - gia'
conferiti con contratto possono essere revocati entro novanta giorni
dall'insediamento del dirigente generale nella struttura cui lo
stesso e' preposto. Infatti, posto che non si applicano alle regioni
i principi della legge statale n. 145 del 2002 relativa al regime dei
dirigenti nelle amministrazioni dello Stato, deve ritenersi che,
mentre il potere della Giunta regionale di conferire incarichi
dirigenziali apicali a soggetti individuati intuitu personae mira ad
assicurare quel continuum fra organi politici e dirigenti di vertice
che giustifica, nei confronti di questi ultimi, la cessazione degli
incarichi loro conferiti dalla precedente Giunta, non altrettanto e'
a dirsi per gli incarichi dirigenziali di livello «non generale», non
conferiti direttamente dal vertice politico e quindi non legati ad
esso dallo stesso grado di contiguita' che connota gli incarichi
apicali. Inoltre, l'avvicendamento dei titolari degli incarichi
dirigenziali non di vertice e' fatto dipendere, nella specie, dalla
discrezionale volonta' del direttore generale, nominato dal nuovo
Governo regionale, senza che sia previsto alcun obbligo di
valutazione e di motivazione, in violazione del principio del giusto
procedimento» (enfasi aggiunta).
La sentenza n. 224/2010, che pure ha affrontato una situazione
speculare a quella qui in esame, ha affermato: «E' costituzionalmente
illegittimo, per violazione dell'art. 97 della Costituzione, l'art.
15, comma 6, della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18,
secondo cui il direttore amministrativo e il direttore sanitario
delle aziende unita' sanitarie locali o ospedaliere cessano
dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore
generale e possono essere riconfermati. La norma in esame contempla
un meccanismo di decadenza automatica e generalizzata dalle suddette
funzioni dirigenziali, lesivo del principio di continuita'
dell'azione amministrativa che rinviene il suo fondamento nell'art.
97 della Costituzione. La scelta fiduciaria del direttore
amministrativo, effettuata con provvedimento ampiamente discrezionale
del direttore generale, non implica che l'interruzione del
conseguente rapporto di lavoro possa avvenire con il medesimo margine
di apprezzamento discrezionale, poiche', una volta instaurato detto
rapporto, vengono in rilievo altri profili, connessi, da un lato,
all'interesse dell'amministrazione ospedaliera alla continuita' delle
funzioni espletate dal direttore amministrativo, e, dall'altro lato,
alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle
situazioni soggettive del dirigente. La valutazione di tali esigenze
determina il contrasto della censurata disposizione con il principio
costituzionale di buon andamento, in quanto essa non ancora
l'interruzione del rapporto d'ufficio in corso a ragioni interne a
tale rapporto, che - legate alle modalita' di svolgimento delle
funzioni del direttore amministrativo - siano idonee ad arrecare un
vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuita' dell'azione
amministrativa. Inoltre, l'automatica interruzione ante tempus del
rapporto non consente alcuna valutazione qualitativa dell'operato del
direttore amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del
giusto procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere
il suo diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati
delle proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto
nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati, e il nuovo
direttore generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse
alle pregresse modalita' di svolgimento delle funzioni dirigenziali
da parte dell'interessato, idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore
generale e direttore amministrativo. Infine, non rileva la
circostanza che la norma prevede la possibilita' di riconferma del
direttore amministrativo: il relativo potere del direttore generale
non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con
l'interessato alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato
esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la
decadenza automatica senza alcuna possibilita' di controllo
giurisdizionale» (enfasi aggiunta).
E', insomma, orientamento consolidato della giurisprudenza
costituzionale quello che non considera ammissibili le cause di
cessazione dell'incarico dirigenziale diverse da quelle,
legislativamente previste, di sospensione e revoca che, nell'ottica
di una doverosa tutela delle situazioni soggettive dell'interessato,
non si correlano alla valutazione delle pregresse modalita' di
svolgimento delle funzioni: solo fattori interni al rapporto (e non,
quindi, cause estranee alle vicende del rapporto stesso) possono
compromettere la realizzazione dei principi di efficienza, efficacia
e continuita' dell'azione amministrativa.
Nell'assetto della dirigenza sanitaria regionalizzata, investita
da un forte processo di aziendalizzazione, le nuove coordinate del
sistema (distinzione di compiti e funzioni rispetto all'organo
politico, autonomia, responsabilita' di risultato) esigono che il
legittimo stato di temporaneita' degli incarichi non si traduca nella
patologia della precarieta', che significa esposizione all'arbitrio
dell'organo politico o amministrativo sovraordinato.
Il meccanismo introdotto dall'art. 6, comma 1 cit. nella parte
censurata prevede, per l'appunto, proprio un sistema di sostituzione
che, in analogia con quelli gia' censurati dalla giurisprudenza
costituzionale, prescinde da ogni considerazione dei fattori interni
al rapporto di cui si e' detto e dalle garanzie del giusto
procedimento.
Di recente, con specifico riferimento al direttore sanitario e a
quello amministrativo, la Corte ha definitivamente chiarito (sentenza
23 febbraio 2023, n. 26) che la decadenza automatica dei vertici
lederebbe il principio del buon andamento di cui all'art. 97, comma
2, della Costituzione, poiche' pregiudicherebbe l'esigenza di
assicurare con continuita' l'espletamento delle funzioni affidate,
ancorando l'interruzione anticipata dei relativi rapporti alla
cessazione del direttore generale e, dunque, prescindendo dalla
sussistenza di ragioni, da valutare con le garanzie del giusto
procedimento, legate alle concrete modalita' di svolgimento degli
incarichi.
I.2. Detta automatica decadenza violerebbe, inoltre, anche l'art.
98, comma 1, della Costituzione, che impone ai pubblici impiegati il
dovere di neutralita', in quanto farebbe dipendere la permanenza
nell'incarico da fattori estranei al rapporto di lavoro ed alle
modalita' del relativo svolgimento, oltre ad esporre il dipendente a
provvedimenti adottabili senza una garanzia di contraddittorio sulle
cause della cessazione.
In tal senso rileva Corte costituzionale 228/2011: con
riferimento ad una norma regionale a mente della quale il direttore
amministrativo e il direttore sanitario delle Aziende sanitarie
cessano dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo
direttore generale se non confermati entro tale periodo, la Corte ha
ritenuto l'incostituzionalita' di una norma che «determina una
decadenza automatica e generalizzata temporalmente collegata alla
data di nomina del nuovo direttore generale, cui viene attribuito il
potere di far cessare il rapporto di lavoro dei suddetti dirigenti,
senza vincoli, ne' obblighi di motivazione».
Cio', non solo in quanto, come si e' gia' visto sopra, sub I.1.,
«Tale sostanziale decadenza automatica riferita a figure dirigenziali
non apicali ovvero a titolari di uffici amministrativi per i quali
non assuma rilievo, in via esclusiva o prevalente, il criterio "della
personale adesione del nominato agli orientamenti politici del
titolare dell'organo che nomina" - come piu' volte affermato da
questa Corte - lede il principio di buon andamento dell'azione
amministrativa e il correlato principio di continuita' dell'azione
stessa (art. 97 della Costituzione), poiche' consente l'interruzione
del rapporto di ufficio in corso senza che siano riscontrabili
ragioni oggettive "interne", legate al comportamento del dirigente,
idonee a recare un vulnus ai predetti principi», ma anche in quanto,
«deve considerarsi violato anche l'altro parametro evocato (art. 98,
primo comma, della Costituzione) in quanto l'obbligo da esso imposto
ai pubblici impiegati di stare "al servizio esclusivo della Nazione",
comporta per i funzionari o i dirigenti non apicali "il rispetto del
dovere di neutralita', che impone al funzionario, a prescindere dalle
proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle
direttive che provengono dall'organo politico, quale che sia il
titolare pro tempore di quest'ultimo" e non richiede, invece, "la
condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che
riveste la carica politica o la fedelta' personale nei suoi
confronti" (enfasi aggiunta).
I.3. La cessazione automatica dalle cariche di direttore
sanitario e amministrativo prevista dall'art. 6 qui censurato,
incidendo sulla disciplina del sottostante rapporto di lavoro e
determinandone l'interruzione, realizza anche un'ingerenza del
legislatore regionale nella materia dell'ordinamento civile, che
appartiene in via esclusiva alla competenza statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione (tra le
altre, Corte costituzionale sentenza 185/2024: «[ ... ] e' materia
dell'ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore
statale, la disciplina del trattamento economico, compreso quello
accessorio, e giuridico dei dipendenti regionali che ricomprende
tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di
lavoro» - enfasi aggiunta).
Quanto stabilito dall'art. 13, comma 1, della legge regionale n.
24 del 2020, come sostituito dal comma 1 dell'art. 6 della legge in
esame, invero, evidenzia che la conferma o la sostituzione del
direttore amministrativo, del direttore sanitario e del direttore dei
servizi sociosanitari sono riconducibili all'assoluta
discrezionalita' del direttore generale.
La sostituzione a mente della norma qui censurata, quindi, non si
pone in contrasto solo con i principi di buon andamento
dell'amministrazione e di continuita' dell'azione amministrativa,
richiamati dalla summenzionata giurisprudenza della Corte
costituzionale, ma anche con l'art. 3 del decreto legislativo n.
171/2016, nella misura in cui l'art. 6, comma 1, ultimo periodo cit.
detta una disciplina a se' stante, differente da quella disposta
dalla legge statale in una materia (l'«ordinamento civile») riservata
alla competenza dello Stato.
L'art. 3 del decreto legislativo n. 171/2016, nell'ultimo
periodo, infatti, disciplina le ipotesi di decadenza del direttore
amministrativo, del direttore sanitario e del direttore dei servizi
socio-sanitari ove nominato: «Il direttore generale, nel rispetto dei
principi di trasparenza di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013,
n. 33, come modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97,
e di cui all'art. 1, comma 522, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
nomina il direttore amministrativo, il direttore sanitario e, ove
previsto dalle leggi regionali, il direttore dei servizi socio
sanitari, attingendo obbligatoriamente agli elenchi regionali di
idonei, anche di altre regioni, appositamente costituiti, previo
avviso pubblico e selezione per titoli e colloquio, effettuati da una
commissione nominata dalla regione, senza nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica, e composta da esperti di qualificate istituzioni
scientifiche indipendenti che non si trovino in situazioni di
conflitto d'interessi, di comprovata professionalita' e competenza
nelle materie oggetto degli incarichi, di cui uno designato dalla
regione. La commissione valuta i titoli formativi e professionali,
scientifici e di carriera presentati dai candidati, secondo specifici
criteri indicati nell'avviso pubblico, definiti, entro centoventi
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con
accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, fermi
restando i requisiti previsti per il direttore amministrativo e il
direttore sanitario dall'art. 3, comma 7, e dall'art. 3-bis, comma 9,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni. L'elenco regionale e' aggiornato con cadenza biennale.
L'incarico di direttore amministrativo, di direttore sanitario e ove
previsto dalle leggi regionali, di direttore dei servizi
sociosanitari, non puo' avere durata inferiore a tre anni e superiore
a cinque anni. In caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti
o del principio di buon andamento e di imparzialita' della
amministrazione, il direttore generale, previa contestazione e nel
rispetto del principio del contraddittorio, risolve il contratto,
dichiarando la decadenza del direttore amministrativo e del direttore
sanitario, e ove previsto dalle leggi regionali, del direttore dei
servizi socio sanitari, con provvedimento motivato e provvede alla
sua sostituzione con le procedure di cui al presente articolo»
(enfasi aggiunta).
La norma qui oggetto di censura, infine, ponendosi in violazione
della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile,
eccede anche dalle competenze statutarie riconosciute alla regione
dal suo Statuto speciale.
Al riguardo, si richiama quanto piu' volte affermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 119/2019 (2) e n. 279/2020
(3) ) che esonera dal confronto delle competenze legislative previste
dallo statuto autonomo nel caso in cui le disposizioni censurate
riguardino la violazione di competenze esclusive statali.
Per tutte le ragioni esposte, l'art. 6, comma 1, nella parte qui
censurata, realizza le violazioni in rubrica.
II. Violazione degli articoli 117, comma 3, 3 e 97 della
Costituzione;
L'art. 14 della legge regionale n. 8/2025 - ai fini del processo
di efficientamento e di riordino complessivo degli assetti
istituzionali ed organizzativi del Servizio sanitario regionale -
prevede, in sintesi, che la Giunta regionale, su proposta
dell'assessore regionale competente, entro quarantacinque giorni
dall'entrata in vigore della legge, debba commissariare in via
straordinaria le otto aziende socio-sanitarie locali, l'Azienda
ospedaliera ARNAS «G. Brotzu», l'AREUS e le due aziende
ospedaliero-universitarie.
Alla data di insediamento del commissario di ciascuna azienda, il
direttore generale in carica decade e cessa immediatamente dalle
proprie funzioni.
La norma individua, poi le attivita' che i commissari devono
svolgere entro novanta giorni dall'insediamento, quali la
predisposizione di un piano di riorganizzazione e riqualificazione
dei servizi sanitari e amministrativi secondo le previsioni della
legge stessa e, ai fini dell'attuazione dell'art. 32, comma 5,
lettera g-bis) della legge regionale 24 del 2020 - inserita dall'art.
10 della legge oggetto del presente ricorso - la predisposizione di
un documento contenente una proposta di missione assistenziale per
ciascuna struttura ospedaliero-sanitaria, con riferimento alla nuova
definizione dei dipartimenti interaziendali. Entro sessanta giorni
dai suindicati adempimenti, la Giunta approva le linee guida per
l'adozione degli atti aziendali delle aziende del S.S.R., su proposta
dell'assessore competente in materia di sanita'. Le condizioni
dell'incarico commissariale prevedono che esso scada dopo sei mesi,
sia prorogabile una sola volta e che la scelta debba avvenire
nell'ambito dei soggetti inseriti nell'elenco nazionale dei direttori
generali, ai sensi dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n.
171/2016. Oltre alle funzioni straordinarie previste nell'art. 14, i
commissari svolgono le funzioni attribuite ai direttori generali, ed
il trattamento economico e' quello previsto per i direttori generali,
ai sensi della normativa vigente, come stabilito dalla Giunta
regionale. Entro quarantacinque giorni dall'insediamento, i
commissari straordinari nominano i direttori sanitari e i direttori
amministrativi e laddove previsti, i direttori dei servizi
sociosanitari. Infine, i commissari straordinari hanno la potesta' di
porre in essere azioni straordinarie ed emergenziali per garantire i
livelli essenziali di assistenza, secondo le indicazioni
dell'assessorato competente in materia di sanita' e in piena sinergia
tra le aziende del Servizio sanitario regionale.
L'illegittimita' costituzionale e la conseguente auspicata
caducazione del comma 1 dell'art. 14 per le ragioni che si
illustreranno qui di seguito comportano l'automatico travolgimento
dei commi successivi dello stesso articolo, in quanto il comma 1 ne
costituisce il presupposto.
II.1. L'introduzione, al comma 1 dell'art. 14, del
commissariamento, in via straordinaria, delle otto aziende
sociosanitarie locali, dell'Azienda ospedaliera ARNAS «G. Brotzu»,
dell'AREUS e delle due aziende ospedaliero-universitarie della
Sardegna, si pone in contrasto con i principi fondamentali in materia
di «tutela della salute» e, nella specie, con gli articoli 2, comma
2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, nonche' con gli articoli 1 e 2 del decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171.
La citata legislazione statale, infatti, ha inteso garantire un
procedimento di reclutamento dei direttori generali delle aziende e
degli enti del S.S.N. in cui, nell'interesse del buon andamento della
pubblica amministrazione, le nomine avvengono in modo imparziale e
trasparente, fra soggetti muniti delle necessarie competenze
tecnico-professionali.
In tale quadro normativo, e' precluso al legislatore regionale
prevedere la generica possibilita' di nominare un commissario
straordinario, senza specificare i motivi ostativi alla sostituzione
del direttore generale e senza stabilire le procedure e i requisiti
necessari per detta nomina, senza che cio' determini inevitabilmente
effetti lesivi della sfera di competenza statale.
Inoltre, la generica possibilita' di nominare un commissario
straordinario, prevista dalla norma in esame, realizza una lesione
dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento
dell'amministrazione, di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione,
in quanto l'intervento legislativo regionale crea un regime atipico e
non definito quanto ai presupposti, ai requisiti e alle modalita'
procedimentali per la nomina dei vertici degli enti del Servizio
sanitario regionale.
Con riferimento all'istituto del commissariamento, la Corte
costituzionale (sentenza n. 189/2022) ha avuto occasione di affermare
«[ ... ] le regioni possono disciplinare l'istituto del
commissariamento degli enti del Servizio sanitario regionale, per
esigenze di carattere straordinario o in ragione di una comprovata e
giustificata impossibilita' di procedere alla nomina dei vertici
aziendali secondo il procedimento ordinario (sentenza n. 209 del
2021); dunque, non nel caso di mera vacanza dell'ufficio poiche' in
tal modo sarebbe effettivamente violata la previsione di cui all'art.
3-bis, comma 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992, con elusione
del termine perentorio di sessanta giorni per la copertura della
stessa vacanza. Deve trattarsi, in altri termini, di una comprovata e
giustificata impossibilita' di procedere a tale copertura secondo il
procedimento ordinario. Si pensi, ad esempio, al caso in cui la
vacanza dell''incarico avvenga nella fase di avvicendamento tra una
legislatura e un'altra; a quello di dimissioni dell'intera dirigenza
sanitaria; al caso di dimissioni del direttore generale per ragioni
che rendano inopportuna la stessa supplenza da parte del direttore
sanitario o amministrativo; agli interventi di razionalizzazione
mediante accorpamento delle aziende sanitarie (sentenza n. 87 del
2019)» (enfasi aggiunta).
La norma regionale oggetto della presente censura non ricollega
il commissariamento ne' a un'esigenza straordinaria o a una
comprovata e giustificata impossibilita' di copertura della vacanza
mediante l'ordinario procedimento, ne', tantomeno, ad alcuna delle
fattispecie esemplificativamente indicate dalla Corte costituzionale,
essendo, peraltro, tutti i direttori generali regolarmente in carica.
Ne deriva che la previsione regionale finisce anche per dare
luogo ad una decadenza automatica dei direttori degli enti e delle
aziende coinvolte, del tutto svincolata da eventuali inadempienze
gestionali o dall'accertamento del mancato raggiungimento degli
obiettivi da parte dei vertici aziendali, anche questa - come quella
censurata al punto I che precede, contraria al buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Sul punto, invece, la normativa statale, segnatamente, l'art.
3-bis, comma 7, del decreto legislativo n 502 del 1992 ha previsto
che «Quando ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una
situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o del
principio di buon andamento e di imparzialita' della amministrazione
la regione risolve il contratto dichiarando la decadenza del
direttore generale e provvede alla sua sostituzione; in tali casi la
regione provvede previo parere della Conferenza di cui all'art. 2,
comma 2-bis, che si esprime nel termine di dieci giorni dalla
richiesta, decorsi inutilmente i quali la risoluzione del contratto
puo' avere comunque corso»; la norma e' stata poi trasfusa nell'art.
2, comma 5 decreto legislativo n. 171/2016: «La regione, previa
contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio,
provvede, entro trenta giorni dall'avvio del procedimento, a
risolvere il contratto, dichiarando l'immediata decadenza del
direttore generale con provvedimento motivato e provvede alla sua
sostituzione con le procedure di cui al presente articolo, se
ricorrono gravi e comprovati motivi, o se la gestione presenta una
situazione di grave disavanzo imputabile al mancato raggiungimento
degli obiettivi di cui al comma 3, o in caso di manifesta violazione
di legge o regolamenti o del principio di buon andamento e di
imparzialita' dell'amministrazione, nonche' di violazione degli
obblighi in materia di trasparenza di cui al decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, come modificato dal decreto legislativo 25 maggio
2016, n. 97. In tali casi la regione provvede previo parere della
Conferenza di cui all'art. 2, comma 2-bis, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, che si esprime nel
termine di dieci giorni dalla richiesta, decorsi inutilmente i quali
la risoluzione del contratto puo' avere comunque corso. Si prescinde
dal parere nei casi di particolare gravita' e urgenza. Il sindaco o
la Conferenza dei sindaci di cui all'art. 3, comma 14, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni,
ovvero, per le aziende ospedaliere, la Conferenza di cui all'art. 2,
comma 2-bis, del medesimo decreto legislativo, nel caso di manifesta
inattuazione nella realizzazione del Piano attuativo locale, possono
chiedere alla regione di revocare l'incarico del direttore generale.
Quando i procedimenti di valutazione e di decadenza dall'incarico di
cui al comma 4 e al presente comma riguardano i direttori generali
delle aziende ospedaliere, la Conferenza di cui al medesimo art. 2,
comma 2-bis, e' integrata con il sindaco del comune capoluogo della
provincia in cui e' situata l'azienda».
La legge statale ha altresi' stabilito la decadenza automatica ai
sensi del comma 7-bis, tuttora vigente, dell'art. 3-bis del decreto
legislativo n. 502 del 1992 cit., quando la regione accerti il
mancato conseguimento degli obiettivi di salute e assistenziali che
costituisce, per il direttore generale, grave inadempimento.
L'art. 2 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 ha,
dunque, introdotto una disciplina volta proprio a regolamentare sia
la nomina, sia le ipotesi di gravi e comprovati motivi, di disavanzo
imputabile al mancato raggiungimento degli obiettivi o di manifesta
violazione di legge o regolamenti o del principio di buon andamento e
di imparzialita' dell'amministrazione e di violazione degli obblighi
in materia di trasparenza, sia l'ipotesi di mancato raggiungimento
degli obiettivi da parte del direttore generale dell'ASL,
disciplinando anche i poteri suscettibili di essere esercitati in via
sussidiaria dalla regione, nonche' la specifica procedura - anche di
sostituzione - da intraprendere al verificarsi dei presupposti di
inadempimento ivi contemplati.
Ne deriva che, anche ove venga rilevato il mancato compimento di
un atto obbligatorio per legge, la regione puo' risolvere il rapporto
con i vertici apicali delle aziende, ma pur sempre nel doveroso
rispetto delle disposizioni statali sopra menzionate che, si
ribadisce, non prevedono, neppure a fronte di gravi inadempienze, il
ricorso all'istituto del commissariamento nei termini indicati dalla
disposizione regionale in esame.
Tanto rappresentato, la risoluzione automatica del rapporto in
essere dei direttori generali, disposta dall'art. 14, non e' conforme
a quanto previsto dalla normativa statale per l'istituto della
decadenza, e tanto integra una violazione dei principi fondamentali
dettati dal legislatore statale in materia di tutela della salute, ai
sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione cui e' da ricondursi
la disciplina qui in esame (sentenze numeri 139/2022 (4) , 87/20195
(5) ), nonche' una violazione dell'art. 97 della Costituzione,
laddove il censurato automatismo evidentemente pregiudica il buon
andamento e l'esigenza di continuita' dell'azione amministrativa.
Inoltre, la norma in esame, ponendosi in contrasto con la
normativa statale di riferimento, eccede anche dalle competenze
statutarie riconosciute alla regione dal suo Statuto speciale, in
particolare rispetto all'art. 4 della legge costituzionale n. 3/1948,
lettera i), che sottopone l'intervento legislativo regionale in
materia di igiene e sanita' pubblica, oltre che ai limiti richiamati
nell'art. 3 dello Statuto, anche ai principi stabiliti dalle leggi
dello Stato.
(1) L'illegittimita' costituzionale e la conseguente auspicata
caducazione del comma 1 dell'art. 14 comportano l'automatico
travolgimento dei commi successivi dello stesso articolo, in
quanto il comma 1 ne costituisce il presupposto
(2) «il ricorrente, pur prendendo in considerazione la competenza
regionale statutaria in materia di demanio idrico, invoca l'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, facendo
valere cosi' una competenza esclusiva statale che non trova
corrispondenza nello Statuto. Sicche', [...] uno scrutinio alla
luce delle norme statutarie risulta inutile (sentenze n. 103 del
2017, n. 61 del 2009 e n. 391 del 2006) ».
(3) «L'assoluta estraneita' alle competenze statutarie, secondo la
prospettazione del ricorrente, degli evocati principi
fondamentali nella materia coordinamento della finanza pubblica
recati dalla legislazione statale, che si applicano anche ai
soggetti ad autonomia speciale, determina la non utilita' di una
motivazione piu' pregnante alla luce delle suddette competenze.
(Precedenti citati: sentenze n. 194 del 2020, n. 25 del 2020, n.
40 del 2016, n. 273 del 2015, n. 263 del 2015, n. 239 del 2015,
n. 238 del 2015, n. 176 del 2015 e n. 82 del 2015). Secondo
costante giurisprudenza costituzionale, nel caso in cui venga
impugnata in via principale la legge di una regione ad autonomia
speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del giudizio non
puo' prescindere dall'indicazione delle competenze legislative
assegnate dallo statuto, alle quali le disposizioni impugnate
sarebbero riferibili qualora non operasse il nuovo testo
dell'art. 117 della Costituzione. Tuttavia, l'omissione
dell'indicazione delle competenze statutarie non inficia di per
se' l'ammissibilita' della questione promossa quando la normativa
impugnata dal ricorrente non sia in alcun modo riferibile a esse,
cosi' da doversi escludere l'utilita' dello scrutinio alla luce
delle disposizioni statutarie. (Precedenti citati: sentenze n.
194 del 2020, n. 25 del 2020, n. 119 del 2019, n. 151 del 2015,
n. 16 del 2012 e n. 213 del 2003)»
(4) «La disciplina degli incarichi della dirigenza sanitaria - di
stretta inerenza con l'organizzazione del servizio sanitario
regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione
delle prestazioni rese all'utenza - va ricondotta alla materia,
di competenza concorrente, della tutela della salute, attribuita
alle regioni a statuto ordinario dalla riforma costituzionale del
2001»
(5) Per costante giurisprudenza costituzionale, la disciplina della
dirigenza degli enti del servizio sanitario nazionale e' ascritta
alla materia «tutela della salute», di competenza concorrente tra
Stato e regioni ex art. 117, terzo comma, della Costituzione
(Precedenti citati: sentenze n. 159 del 2018, n. 251 del 2016 e
n. 124 del 2015)
P. Q. M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi e nei termini sopra specificati, gli articoli
6, comma 1, che sostituisce il comma 1 dell'art 13 della legge
regionale n. 24 del 2020 e successive modifiche e integrazioni,
limitatamente al secondo periodo del comma sostituito, e 14 della
legge della Regione autonoma della Sardegna n. 8 del 2025, pubblicata
nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n 15
del 13 marzo 2025.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data
30 aprile 2025;
2. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;
3. copia della legge regionale impugnata;
Con ogni salvezza.
Roma, 9 maggio 2025
L'Avvocato dello Stato: Russo